大規(guī)模風電消納是世界性難題，與國外相比，我國的風電消納問題更為突出。棄風問題難解，暴露了我國能源規(guī)劃、建設和運行中的種種矛盾。總體而言，我國風電棄風限電原因大致可以歸納為以下幾個方面：

第一，風電發(fā)展規(guī)劃不完善，電源與電網規(guī)劃脫節(jié)，風電規(guī)劃與火電、水電等其他電源規(guī)劃脫節(jié)。中國風電發(fā)展的主要矛盾是大規(guī)模和高速度發(fā)展的風電裝機、發(fā)電能力與電力送出、消納能力的矛盾。近幾年來，風電電源工程建設投資與并網裝機容量一直呈現上升態(tài)勢：2013年，風電完成投資631億元，同比增長3.9%，全國并網風電裝機容量7548萬千瓦，同比增長24.5%;2014年，風電完成投資960億元，首次攀升至榜首，并網風電9581萬千瓦;2015年1～8月，風電完成投資571億元，同比增長28.7%，新增發(fā)電生產能力1014萬千瓦，在建規(guī)模2225萬千瓦。雖然電網企業(yè)已加大對可再生能源的配套電網工程投資，但由于電網規(guī)劃與風電發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，加上二者建設工期不匹配，導致風電項目與電網項目不協調，風電窩電嚴重。

目前，更值得注意的一個現象是，在經濟新常態(tài)、電力需求放緩的背景下，各地火電項目出現了熱火朝天“大干快上”的局面。2015年1～8月，火電在建規(guī)模同比大幅上升，已投產3082萬千瓦，在建規(guī)模8758萬千瓦，數字有些觸目驚心。投建火電項目雖有拉動經濟增長的積極作用，但長遠看無異于“飲鴆止渴”。

火電大規(guī)模上馬加劇電力產能過剩，風電的生存空間也將被進一步擠壓。如果這種勢頭不加以遏制，未來幾年“三北”地區(qū)風火矛盾或將變得更加尖銳，棄風限電問題也將更嚴重、更難解決。這一矛盾還反映出一個深層次問題，即我國能源發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在年均經濟增長速度放緩的背景下，火電、水電、風電、核電、光伏究竟發(fā)展到多大規(guī)模比較合適至今沒有定論，各規(guī)劃目標在政府部門之間未達成統(tǒng)一共識，各電源規(guī)劃的制定帶有明顯的局限性。

第二，風電布局不均衡，消納問題突出。我國能源生產和消費呈現典型的逆向分布特點。一方面，我國風電資源集中在“三北”地區(qū)，當地由于經濟欠發(fā)達，電力市場容量不大，消納能力較弱。“十二五”期間，東北地區(qū)風電裝機增長速度遠遠高于當地電力需求的增長。受經濟增長穩(wěn)中趨緩等因素影響，2014年電力消費需求增速創(chuàng)1998年以來新低，預計今年東北和西北區(qū)域電力供應能力仍然富余較多。

為消納“三北”地區(qū)風電、加大非化石能源利用強度，國家能源局等有關部門規(guī)劃建設12條大氣污染防治輸電通道，從西部向京津冀魯、長三角及珠三角等地區(qū)送電。大氣污染防治12條輸電通道以及已投運的風火打捆外送專用通道中，已確定配套外送風電1500萬千瓦、光伏發(fā)電400萬千瓦左右。經測算，所有輸電通道經挖潛還可再打捆外送2000萬千瓦左右風電。盡管如此，“十三五”期間也只有約4000萬千瓦的可再生能源外送能力，仍難以滿足所有風電大基地送出需求。

另一方面，我國風電集中地區(qū)電源結構單一，系統(tǒng)調峰能力薄弱。風電本身具有隨機性、波動性和間歇性特點，風電并網需要配套建設調峰電源。而我國風電集中的“三北”地區(qū)電源結構單一，抽水蓄能、燃氣電站等靈活調節(jié)電源比重不足2%，特別是冬季由于供熱機組比重大，調峰能力嚴重不足。從理論而言，火電系統(tǒng)擁有一定的靈活調節(jié)裕度，火電機組可以為風電進行調峰，但調峰所付出的成本需要有所補償。由于各個發(fā)電機組的上網電價由政府確定，機組之間喪失了靈活調節(jié)的動力，市場激勵機制缺乏，導致電力輔助服務動力缺乏。

第三，風電審批權下放，地方政府規(guī)劃監(jiān)管能力不一。《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》明確，企業(yè)投資風電站項目核準由國家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門。權力下放之后，風電項目如何核準，如何加強規(guī)劃、監(jiān)管成為擺在當地政府面前的難題?？傮w而言，地方政府積極性高，但也有盲目追求政績的短視。有些地方政府對本地資源、系統(tǒng)配套能力和消納的重要性認識和理解不透，在穩(wěn)增長壓力之下，盲目推進項目進程，在不具備電網送出等開發(fā)條件的前提下，催促開發(fā)企業(yè)開工建設項目。部分地方甚至不按國家統(tǒng)一規(guī)劃，擅自審批計劃外新項目，導致國內眾多地區(qū)風電場棄風限電現象加重。

再加上，有的企業(yè)也急于擴大規(guī)模、搶占市場份額，不計后果加快項目上馬，造成無序建設。此外，國家發(fā)展改革委釋放的風電調價信號，也導致眾多開發(fā)商爭相趕在年底大限之前搶上項目，這客觀上進一步加劇了部分地區(qū)的棄風限電形勢。

第四，電力管理存在突出矛盾，保障可再生能源發(fā)展的相關法律難以全面落實。2006年，我國《可再生能源法》的施行，使可再生能源終于有法可依，“國家鼓勵和支持可再生能源并網發(fā)電”、“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領域，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展”等表述彰顯了國家推動清潔能源發(fā)展的決心。2007年，我國發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調度辦法(試行)》。2015年，國家對《可再生能源法》進行了修改，國家發(fā)展改革委、國家能源局又配套電改出臺了《關于改善電力運行調節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》。從整體上看，這些文件都不具有法律約束能力，落實這些制度的具體執(zhí)行辦法“缺位”，很難對優(yōu)先使用清潔能源作出強有力的規(guī)制。面對這種現實，發(fā)電企業(yè)不得不將希望寄托在“可再生能源配額制”之上，但由于配額制涉及多個地區(qū)、多家企業(yè)的切身利益，政府、企業(yè)難以達成共識，制度至今都未出臺。目前，多數省區(qū)仍采用年度發(fā)電量計劃管理，維持所有機組“平均上網小時數”的政策，加上省級政府具有自由裁量權，導致風電機組為火電機組讓路。“十三五”期間，如果電力運行管理還以常規(guī)電源為主，不針對新能源發(fā)展特點作出實質性調整，棄風限電的局面仍將持續(xù)，并有繼續(xù)擴大的可能性。